Правовое регулирование доступа к электроэнергетической инфраструктуре в Европейском Союзе.

Особенностью процесса трансформации электроэнергетических рынков в государствах - членах Европейского союза и в интеграционном объединении в целом было совмещение либерализации, т.е. усиления конкурентных начал на национальных рынках, и интеграции национальных рынков в попытках создать единый электроэнергетический рынок.

К 1996 г., т.е. к моменту принятия Первой электроэнергетической директивы [1], подавляющее большинство национальных рынков электроэнергии имели сходную структуру. В рамках границ каждого из указанных рынков, совпадавших с национальными границами, функционировала вертикально-интегрированная монополия, т.н. "национальный чемпион" [2] (national champion), ответственная на значительной части территории за все элементы цепочки поставок электроэнергии - генерацию, электропередачу, распределение и сбыт. Таким образом, в подавляющем большинстве национальных юрисдикций налицо было совпадение исходных условий для начала либерализационных и интеграционных процессов.

Еще одной ключевой особенностью был очевидный упор на наднациональное правовое регулирование. Процессы либерализации и открытия национальных рынков происходили по общим для всех юрисдикций правилам и в рамках общего вектора.

Наконец, следует отметить поэтапность процессов трансформации рынков. Разделение преобразований на этапы позволяло основывать дальнейшие действия на опыте реализации предыдущих, в ряде случаев внося значительные корректировки. Каждый из этапов четко обозначен принятием нового пакета Директив, к которым начиная со второго этапа присоединялись и Регламенты. При этом Директивы и Регламенты каждого последующего этапа заменяли собой Директивы и Регламенты, принятые в рамках этапа предыдущего.

Всего принято выделять три этапа трансформации электроэнергетических рынков [3]:

1-й этап - Первая электроэнергетическая директива 1996 г.;

2-й этап - Второй энергетический пакет Европейского союза 2003 г., частью которого были Вторая электроэнергетическая директива [4] и Регламент об условиях доступа к сетям для трансграничной передачи электроэнергии [5];

3-й этап - Третий энергетический пакет Европейского союза 2009 г., в состав которого вошли Третья электроэнергетическая директива [6], Регламент о создании Агентства кооперации энергетических регуляторов [7] и Регламент об условиях доступа к сетям для трансграничной передачи электроэнергии [8].

Третий энергетический пакет вступил в силу 3 сентября 2009 г., на двадцатый день после официального опубликования, но начал применяться по истечении 18-месячного срока имплементации, т.е. с 3 марта 2011 г. (за исключением отдельных положений, для которых предусмотрен более длительный срок имплементации).

Последовательность либерализационных процессов в рамках указанных этапов выражалась, в частности, и в постепенном предоставлении доступа к сетевой инфраструктуре все большему числу потребителей. Потребители, за которыми закреплялось право беспрепятственного доступа, получили наименование "квалифицированных покупателей" (eligible customers). Указанному праву корреспондировала обязанность собственника сетевой инфраструктуры такой доступ предоставить. Доля потребления электроэнергии квалифицированными покупателями в общем объеме рынка представляла собой показатель открытости соответствующего национального рынка электроэнергии, называвшийся также "долей национального рынка" (share of national market).

Первая электроэнергетическая директива предусматривала первоначально открыть рынок для субъектов с объемом потребления более 40 ГВт•ч в год. Далее предполагалось постепенно увеличивать доли национальных рынков в течение шести лет после вступления Первой электроэнергетической директивы в силу. Через три года предполагалось включить в состав квалифицированных покупателей субъектов, ежегодно потреблявших 20 ГВт•ч электроэнергии, а еще через три - 9 ГВт•ч. Государства-члены были обязаны публиковать критерии отнесения покупателей к категории квалифицированных.

Государства - члены ЕС могли выбирать из двух предусмотренных в Первой электроэнергетической директиве процедур доступа к передающим и распределительным сетям: переговорного доступа и регулируемого доступа. В случае выбора переговорного доступа согласование с собственником системы условий договоров электроснабжения (в т.ч. и ценовых) осуществлялось в рамках специальных недискриминационных процедур. При регулируемом доступе у производителей, поставщиков и квалифицированных покупателей появлялось право пользоваться системой на основе публикуемых собственником системы тарифов.

В отличие от Первой электроэнергетической директивы, закреплявшей возможность выбора государств-членов между двумя процедурами доступа, Вторая электроэнергетическая директива не содержала альтернатив и предлагала национальным законодателям, операторам систем электропередачи и операторам систем распределения электроэнергии уже готовый выбор в виде процедуры регулируемого доступа.

Требования по открытию рынков были направлены на ускорение данного процесса. Так, начиная с 1 июля 2004 г. квалифицированными покупателями становились все покупатели, не являющиеся домашними хозяйствами, а начиная с 1 июля 2007 г. - все покупатели.

Дополнительно устанавливалось специальное правило взаимности в открытии рынков. Во избежание дисбаланса в уровне открытия разрешалось заключать договоры энергоснабжения с покупателем, находящимся в системе другого государства-члена, лишь в том случае, если данный покупатель признавался квалифицированным как в своей национальной системе, так и в системе поставщика. В тех случаях, когда в заключении подобных договоров отказывалось по причине того, что потребитель признавался соответствующим лишь в одной из двух систем, Европейская комиссия могла тем не менее обязать сторону, отказывавшую в поставке, осуществить электроснабжение. Воспользоваться подобными полномочиями Еврокомиссия могла лишь по просьбе государства происхождения потребителя, принимая во внимание рыночную ситуацию и общие интересы.

Третья электроэнергетическая директива зафиксировала полное открытие рынков по критерию формального доступа третьих лиц. Согласно ст. 3 указанной Директивы государствам-членам предписывается обеспечивать, чтобы все потребители имели право на получение энергии от соответствующего поставщика при условии соблюдения договора и независимо от того, в каком государстве-члене зарегистрирован данный поставщик, а в ст. 33 устанавливается, что право доступа к сети должно быть предоставлено всем категориям потребителей.

Результаты имплементации Первой и Второй электроэнергетических директив показали, что лишь формальное закрепление права доступа к сети не способно само по себе привести к полному открытию рынков и их интеграции. Существование технологических барьеров, таких как физическое отсутствие адекватной сетевой инфраструктуры либо несовместимость технологических интерфейсов, может свести на "нет" либо существенно уменьшить эффект предписаний, предусматривающих полное открытие доступа третьих лиц к сетевой инфраструктуре.

В указанной связи акцент в регулировании открытия и интеграции электроэнергетических рынков ЕС в настоящее время перемещается в область технологического регулирования. Данная тенденция четко обозначилась в рамках Третьего энергетического пакета Европейского союза. Можно выделить ряд ключевых элементов данного тренда:

- преобладание метода унификации над методом гармонизации,

- разработка специализированных нормативно-правовых актов - сетевых кодексов и

- преобладание наднациональных начал при разработке нормативно-правовых актов.

Постепенное преобладание метода унификации над методом гармонизации как способом воздействия норм права ЕС на правовые предписания государств-членов выражается в увеличении количества положений, устанавливаемых в виде Регламентов. Как известно, Регламенты - это акты унифицирующего характера, содержащие нормы прямого действия, - в противоположность Директивам, которые, в принципе, должны содержать лишь целевые установки и, будучи обращенными к государствам-членам, не должны обладать прямым действием. Кроме того, значительная детализация и императивный характер положений Третьей электроэнергетической директивы во многом сближает ее воздействие на национальные правовые системы с действием Регламентов.

Переключение акцентов на технологическое регулирование очень четко выражается в разработке сетевых кодексов (network codes) и в деятельности Европейской ассоциации операторов систем передачи электроэнергии (ENTSO-E), одним из ключевых направлений деятельности которой как раз и является организация и участие в разработке сетевых кодексов.

Сетевые кодексы можно определить как сборники правовых и технологических предписаний, необходимых для управления энергосистемами. Представляется, что для Европейского союза указанное определение следует уточнить, указав, что сетевые кодексы ЕС содержат предписания, необходимые для управления интегрированными (совместно работающими) энергосистемами.

Необходимость разработки и принятия сетевых кодексов как отдельного достаточно специфичного вида нормативно-правовых (и одновременно нормативно-технических) актов обусловлена рядом обстоятельств:

- технологическая сложность управления энергосистемами;

- необходимость четкого взаимодействия между операторами систем электропередачи и потребителями сетевых услуг - генерирующими компаниями, распределительными компаниями, потребителями электроэнергии - с учетом одновременности процессов выработки и потребления электроэнергии;

- необходимость обеспечения межсистемного взаимодействия при трансграничных перетоках электроэнергии в рамках интеграционных объединений.

Множественный субъектный состав, на который направлено действие содержащихся в сетевых кодексах норм, не позволяет квалифицировать указанные кодексы в качестве исключительно нормативно-технических актов. Иными словами, поскольку нормы сетевых кодексов регулируют отношения между субъектами электроэнергетических рынков, пусть и в отношении соблюдения технических параметров и процедур, их следует относить к нормативно-правовым актам.

Первоначально п. 6 ст. 8 Регламента 2009 г. об условиях доступа к сетям для трансграничной передачи электроэнергии была предусмотрена необходимость разработки 12 сетевых кодексов [9]. Впоследствии исходный список был в значительной степени видоизменен; актуализированный на настоящий момент список состоит из 10 сетевых кодексов [10]. К этому списку следует прибавить принятые в 2015 г. Европейской комиссией Руководящие указания о распределении пропускной способности и управлении перегрузками [11].

С точки зрения обеспечения доступа третьих лиц к электроэнергетической инфраструктуре наибольший интерес представляет разработка сетевого кодекса, содержащего требования ко всем генераторам при подключении к сети (Network Code on Requirements for Grid Connection Applicable to all Generators), кодекса подключения источников спроса (Demand Connection Code) и сетевого кодекса о требованиях к подключению высоковольтных систем постоянного тока и энергопарков, подключаемых на постоянном токе (Network Code on Requirements for Grid Connection of High Voltage Direct Current Systems and Direct Current-Connected Power Park Modules).

Проекты перечисленных сетевых кодексов разработаны ENTSO-E в период с 2012 по 2015 г. Они устанавливают ряд технологических требований ко вновь подключаемым (а в ряде случаев - и к уже существующим) пользователям сети: генераторам в целом, потребителям, вставкам постоянного тока, ветропаркам и иным установкам, осуществляющим выработку электроэнергии из возобновляемых источников. Для каждого из видов подключения в соответствующем сетевом кодексе приводится ряд технических параметров, а также устанавливаются определенные процедуры и нормативы на случай аварийных ситуаций либо существенных отклонений частоты или напряжения в энергосистеме. Ключевым критерием, на основе которого устанавливаются указанные требования и процедуры, является критерий надежной работы энергосистемы как единого целого.

Процесс разработки и согласования сетевых кодексов имеет три организационных уровня. На самом низком уровне находится ENTSO-E, выступающая как экспертный орган, обладающий технической компетенцией. Агентство кооперации энергетических регуляторов (ACER) служит своеобразным "буфером", отражающим публичный интерес и "задающим тон" разработке сетевых кодексов путем принятия рамочных руководящих указаний. При этом как на уровне ENTSO-E, так и на уровне ACER в обязательном порядке проводятся публичные консультации со всеми заинтересованными лицами. Предложения, сделанные в рамках таких консультаций, не носят обязательного характера, хотя и учитываются в соответствующем протоколе. Окончательное решение об утверждении сетевого кодекса принимается Европейской комиссией в рамках процедуры "комитологии" и оформляется в виде Регламента Комиссии.

Подобный опыт разработки и утверждения сетевых кодексов не является исключительным новшеством институтов и органов Европейского союза. Подобный подход применяется и в государствах-членах. Разработка сводов нормативно-технической документации, аналогичных по структуре и содержанию сетевым кодексам ЕС, осуществляется в рамках национальных электроэнергетических систем системными операторами с участием субъектов отрасли. Государственные органы, прежде всего национальные энергетические регуляторы, осуществляют в данном процессе свое контролирующее и координирующее воздействие.

Важно отметить, что именно механизм технологического присоединения выступает в качестве ключевого инструмента обеспечения исполнения сетевых кодексов (технических требований) в электроэнергетике на национальном уровне. Представляется, что после принятия сетевых кодексов ЕС, содержащих требования к пользователям сети, обязательность содержащихся в них норм будет обеспечиваться тем же механизмом.

Изучение европейского опыта правового регулирования общественных отношений по обеспечению доступа "третьих лиц" к сетевой инфраструктуре в электроэнергетике позволяет сделать ряд заключений и обобщений.

Предоставление формального всеобщего права доступа третьих лиц к сетевой инфраструктуре (с установлением корреспондирующей этому праву формальной обязанности владельца сетевой инфраструктуры этот доступ обеспечить) не является достаточным для действительной реализации указанного права. Требуются дополнительные нормативно-правовые и нормативно-технические предписания, направленные на обеспечение фактической реализации указанного права.

Межнациональный подход и метод гармонизации при объединении электроэнергетических рынков и электроэнергетических систем как технологической основы рынков имеют объективные пределы и ограничения. Объединение электроэнергетических рынков и энергосистем должно предполагать унификацию технологического регулирования, что, в свою очередь, предполагает более активное использование "вертикальных" и более "жестких" наднациональных механизмов правового регулирования.

С учетом технологической сложности принимаемых нормативно-правовых и нормативно-технических предписаний механизмы их разработки в ЕС предусматривают непосредственное участие представителей профессионального сообщества, контроль и координацию со стороны публичных институтов. В Европейском союзе компетенции профессионального сообщества предоставляются Европейской ассоциацией операторов систем передачи электроэнергии (ENTSO-E), а контрольная и координирующие функции возложены на Агентство кооперации энергетических регуляторов (ACER) и Европейскую комиссию.