Трансформация рынков электроэнергии в Европейском союзе - правовая база и ключевые направления

Процесс трансформации рынков электроэнергии в Европейском союзе имеет более чем двадцатилетнюю историю. Но даже сейчас, по оценкам европейских политиков, этот процесс далек от завершения, и энергосистема Европы "находится в середине периода глубоких изменений" [1].

Крайне интересно отметить, что уже пройденные этапы рыночных преобразований являлись результатом совокупности определяющих тенденций и направлений, проявлявшихся с разной силой и разной степенью значимости. Предстоящие и планируемые преобразования рынков электроэнергии ЕС также могут быть охарактеризованы как комбинация ключевых направлений и ориентиров. Краткому анализу подобных тенденций, направлений и ориентиров и посвящена настоящая статья.

Прежде всего хотелось бы остановиться на основных направлениях осуществленных преобразований рынков электроэнергии в Европейском союзе.

Как уже отмечалось в литературе [2], принято выделять три этапа трансформации электроэнергетических рынков:

1 этап - Первая электроэнергетическая директива 1996 г. [3];

2 этап - Второй энергетический пакет Европейского союза 2003 г., частью которого были Вторая электроэнергетическая директива [4] и Регламент об условиях доступа к сетям для трансграничной передачи электроэнергии [5];

3 этап - Третий энергетический пакет Европейского союза 2009 г., в состав которого вошли Третья электроэнергетическая директива [6], Регламент о создании Агентства кооперации энергетических регуляторов [7] и Регламент об условиях доступа к сетям для трансграничной передачи электроэнергии [8].

Третий энергетический пакет вступил в силу 3 сентября 2009 г., на двадцатый день после официального опубликования, но начал применяться по истечении 18-месячного срока имплементации, т.е. с 3 марта 2011 г. (за исключением отдельных положений, для которых предусмотрен более длительный срок имплементации).

К числу основных преобразований рынков электроэнергии в Европейском союзе, осуществленных с момента принятия Первой электроэнергетической директивы, можно отнести:

1) обеспечение доступа третьих лиц к сетевой инфраструктуре;

2) последовательно реализуемый тренд на усиление конкуренции в конкурентных сегментах рынка электроэнергии и разъединение активов вертикально интегрированных предприятий;

3) создание национальных регулирующих органов и последовательное усиление их полномочий;

4) тренд на интеграцию рынков на региональном, а впоследствии и на коммунитарном уровне.

Обеспечение доступа третьих лиц к сетевой инфраструктуре фигурировало в качестве одного из основных принципов в Первой электроэнергетической директиве. Первоначально предусматривалось постепенное и достаточно длительное расширение круга субъектов, которым это право могло быть предоставлено.

Уже во Второй электроэнергетической директиве процесс открытия доступа был ускорен. Так, начиная с 1 июля 2004 г. свободное право доступа предоставлялось всем потребителям услуг по передаче и распределению, не являвшимся домашними хозяйствами, а начиная с 1 июля 2007 г. - всем потребителям без ограничений. Третья электроэнергетическая директива зафиксировала наличие данного права без ограничений для всех категорий потребителей.

Вместе с тем результаты имплементации Первой и Второй электроэнергетических директив показали, что формальное закрепление права доступа к сети не способно само по себе привести к полному открытию рынков и их интеграции. Именно поэтому данному праву должны сопутствовать иные структурные элементы новой рыночной конструкции.

Тренд на усиление конкуренции в конкурентных сегментах рынка электроэнергии и разъединение активов вертикально интегрированных предприятий выражается в следующем.

Усиление конкуренции реализовывалось на основе идеи о необходимости отделить конкурентные сегменты электроэнергетического рынка (генерацию и сбыт) от естественно-монопольных (передача и распределение). Данная идея осуществлялась путем разъединения вертикально интегрированных предприятий и сопутствующего этому разъединению запрета на совмещение видов деятельности.

Первая электроэнергетическая директива предусматривала обязательность назначения специализированного оператора системы электропередачи (transmission system operator, TSO) и оператора распределительной системы (distribution system operator, DSO). Кроме того, для вертикально интегрированных энергетических предприятий предусматривались обязательства по раздельному ведению бухгалтерской отчетности по производству, передаче и распределению электроэнергии и по публикации такой отчетности (unbundling of accounts).

Согласно положениям Второй электроэнергетической директивы операторы систем электропередачи и распределительных систем, являвшиеся частью вертикально интегрированных предприятий, должны были стать независимыми от других видов деятельности, по крайней мере в отношении правовой формы (legal unbundling), организации и процесса принятия решений (functional unbundling).

Лицам, несущим ответственность за управление оператором системы электропередачи или оператором распределительной системы, запрещалось принимать участие в тех корпоративных структурах вертикально интегрированного предприятия, деятельность которых заключалась в проведении текущих операций по производству и поставкам электроэнергии. Устанавливалось прямое требование по обеспечению независимости указанных лиц.

Операторы систем электропередачи и распределительных систем были наделены эффективными правами принятия решений независимо от вертикально интегрированных предприятий в отношении активов, необходимых для управления и развития соответствующих сетей. Операторы распределительных систем также должны были разработать специальную программу с указанием тех мер, которые исключили бы дискриминацию. При этом во Второй электроэнергетической директиве прямо устанавливалось, что приведенные меры не должны повлечь разъединения активов вертикально интегрированных предприятий по собственности (ownership unbundling).

Однако именно разъединение активов вертикально интегрированных предприятий электроэнергетики по собственности стало одним из основных положений Третьей электроэнергетической директивы. В статье 9 указанной Директивы устанавливается прямое требование полного разъединения собственности (full ownership unbundling) для предприятий, осуществляющих деятельность по передаче электроэнергии, с одной стороны, и предприятий, осуществляющих производство или поставку электроэнергии - с другой.

Помимо запрета для одних и тех же лиц осуществлять прямо или косвенно контроль одновременно над оператором системы электропередачи и предприятием по производству и сбыту электроэнергии, установлен еще и ряд дополнительных запретов. Одни и те же лица не имеют права назначать членов наблюдательного совета, правления или иных законно представляющих предприятие органов для оператора системы электропередачи и одновременно прямо или косвенно осуществлять контроль или любое право в отношении предприятия, исполняющего любую из функций по генерации или поставке электроэнергии. Также установлен запрет на совмещение должностей в руководящих органах оператора системы электропередачи и в руководящих органах предприятий, занимающихся производством или поставкой.

В тех случаях, когда по состоянию на 3 сентября 2009 г. система электропередачи принадлежала вертикально интегрированному предприятию ("историческая" интеграция), государство-член могло принять решение не применять полное разъединение собственности. В таком случае данное государство должно было назначить независимого системного оператора (independent system operator, ISO) либо с соблюдением требований раздела V Третьей электроэнергетической директивы обеспечить независимость оператора системы электропередачи, т.е. обеспечить создание так называемого независимого транспортного оператора (independent transmission operator, ITO), являющегося частью вертикально интегрированного предприятия.

Останавливаясь на вопросе о создании национальных регулирующих органов и последовательном усилении их полномочий, необходимо учитывать, что специализированные регулирующие органы учреждались на национальном уровне уже на основе Первой электроэнергетической директивы. Последующие директивы расширили как перечень целевых установок для национальных энергетических регуляторов, так и их административные и квазисудебные полномочия. В дополнение к этому в Третьей электроэнергетической директиве предусмотрены специальные положения, призванные гарантировать независимость энергетических регуляторов.

Основными целями деятельности энергетических регуляторов являются содействие развитию конкурентного, надежного и экологически устойчивого внутреннего рынка электроэнергии, устранение ограничений на торговлю между государствами - членами ЕС, содействие развитию надежных и эффективных энергосистем, обеспечение защиты потребителей. Для достижения указанных целей энергетические регуляторы наделены, в частности, полномочиями по утверждению и корректировке тарифов и методологий их расчета, по осуществлению мониторинга по широкому кругу вопросов деятельности электроэнергетических предприятий, включая право запрашивать любую информацию, имеющую отношение к выполнению энергетическими регуляторами своих задач, по проведению расследований, принятию обязательных для электроэнергетических предприятий решений и наложению штрафов.

Национальные регуляторы в соответствии с положениями Третьей электроэнергетической директивы призваны обеспечить сотрудничество на региональном уровне. К возможным направлениям подобного сотрудничества могут относиться: содействие созданию совместных бирж электроэнергии и распределению трансграничных мощностей; обеспечение достаточного уровня соединительных мощностей; координация разработки сетевых кодексов и правил, регулирующих управление перегрузками.

Очевидно, однако, что воплощением институционального аспекта интеграции электроэнергетических рынков является создание на основе положений Третьего энергетического пакета Агентства кооперации энергетических регуляторов (ACER) и Европейской ассоциации операторов систем передачи электроэнергии (ENTSO-E).

Тренд на интеграцию рынков был формально обозначен уже в положениях Первой электроэнергетической директивы, касавшихся доступа третьих лиц к сетевой инфраструктуре вне зависимости от национальной принадлежности. Однако, как показал опыт имплементации положений Первой и Второй электроэнергетических директив, реализация формального права доступа имела ограниченное воздействие на фактическую интеграцию рынков.

В указанной связи положения Третьего энергетического пакета, а также принятый впоследствии Регламент 347/2013 "О руководящих указаниях для трансъевропейской энергетической инфраструктуры" [9] существенно усилили интеграционный тренд путем сочетания сразу нескольких аспектов: институционального, нормативного и технологического.

Обозначенные выше институциональные аспекты интеграции рынков - создание ACER и ENTSO-E - привели к коммунитаризации процедур разработки и унификации нормативно-технической базы функционирования рынков электроэнергии. Речь идет о сетевых кодексах (network codes), разрабатываемых ACER и ENTSO-E при участии Европейской комиссии и устанавливающих унифицированные технологические правила работы электроэнергетических систем в Европейском союзе.

Деятельность ACER и ENTSO-E опосредует и во многом реализует также и технологический аспект интеграции рынков, а именно развитие трансграничной сетевой инфраструктуры. Разработка и периодическое обновление общеевропейских десятилетних планов развития сетевой инфраструктуры (EU TYNDP) и предоставление различных форм финансовой и административной поддержки проектам "общего интереса" по строительству и усилению трансграничных сетевых соединений создают технологический базис для физического объединения рынков [10].

Основные тенденции и ориентиры, характеризующие планируемые преобразования рынков электроэнергии в Европейском союзе, заключаются в следующем.

Принятые в 2015 г. программные документы Европейского союза - Сообщения Европейской комиссии "Пакет Энергетического союза" [11] и "О запуске процесса публичных консультаций о новом дизайне энергетического рынка" [12] - четко обозначили пусть и эволюционный, но тем не менее явный переход на новый этап преобразования рынков электроэнергии. Новый этап с очевидностью будет характеризоваться новыми трендами.

В отношении технологической интеграции энергосистем следует обратить внимание, что согласно упомянутому "Пакету Энергетического союза" планируется довести показатель пропускной способности трансграничных соединений до 10% к 2020 г. и до 15% к 2030 г. [13]. Увеличение данного показателя сделает еще более актуальным вопрос распределения трансграничной пропускной способности. С одной стороны, для рыночных игроков откроются дополнительные возможности для трансграничной торговли электроэнергией; с другой стороны, увеличение потенциальных объемов перетоков электроэнергии неизбежно повлечет за собой увеличение взаимозависимости рынков.

Так же как правила сетевых кодексов ENTSO-E во многом основываются на технических нормах региональных электроэнергетических объединений, преобразованных в ENTSO-E (например, UCTE Handbook), так и деятельность региональных центров (компаний) по распределению пропускной способности может стать прообразом региональных, а в перспективе и коммунитарных либо общеевропейских системных операторов.

В 2015 г. произошло слияние двух региональных компаний по распределению пропускной способности в континентальной Европе - Central Allocation Office и Capacity Allocation Service Company. На их базе была создана компания Joint Allocation Office, объединившая в качестве акционеров 17 системных операторов из стран ЕС, Норвегии, Швейцарии и Словении для организации процедуры распределения пропускной способности на 27 трансграничных сечениях.

Последовательная реализация политики по развитию использования ВИЭ, проводимая Европейским союзом, привела к тому, что "фактор ВИЭ" стал играть существенную роль как в технологическом, так и в рыночном аспектах европейской электроэнергетики.

ВИЭ из элемента политики охраны окружающей среды и обеспечения устойчивого развития преобразовались в один из ключевых элементов энергетической политики, что нашло свое отражение в тексте Лиссабонского договора 2007 г. и, в частности, в ст. 194, определившей основные цели энергетической политики ЕС.

Нормативно установленный в Директиве 2009/28 [14] о продвижении использования энергии из возобновляемых источников ориентир для ВИЭ в 20% от общего объема энергопотребления, который предполагается достичь к 2020 г., уже не кажется столь фантастическим. К 2030 г. - пока что на уровне политических установок - предполагается достичь еще более амбициозного ориентира в 27% [15].

Столь высокая доля ВИЭ уже не может не оказывать своего влияния на процессы рыночных трансформаций - как положительного, так и негативного. Положительное влияние заключается в большей степени самообеспеченности ЕС электроэнергией и уменьшении зависимости от ископаемого топлива. Кроме того, для ВИЭ характерны низкие переменные издержки генерации.

Негативное влияние обусловлено непредсказуемостью процесса выработки электроэнергии для большинства видов ВИЭ, что влечет дополнительные затруднения и риски в прогнозировании и управлении поставок. Высокий уровень субсидирования инвестиционных расходов и низкие переменные издержки также имеют свою оборотную сторону в долгосрочной перспективе, уменьшая коэффициент использования установленных мощностей для "традиционной" угольной и газовой генерации и делая инвестиции в "традиционную" электроэнергетику менее рентабельными. Это, в свою очередь, несет в себе долгосрочные риски нехватки резервирующих мощностей.

Останавливаясь на вопросе о трансформации рыночной модели, необходимо учитывать, что увеличение показателей трансграничной пропускной способности, безусловно, явится физической основой для более эффективных моделей "сопряжения рынков" (market coupling). К сопряжению рынков подталкивает и увеличение доли ВИЭ, поскольку подобное увеличение требует повышенного резервирования на случай трудно прогнозируемых спадов в выработке за счет ВИЭ. Сопряжение рынков производится прежде всего путем создания общих торговых площадок, объединяющих участников из разных стран.

Еще одним из ориентиров для и без того усложняющихся технологических и рыночных процессов является приближение виртуальных рыночных процедур к реальному времени. Развитие информационных технологий, технологий хранения электроэнергии, а также доступность генерирующих источников малой и средней мощности, прежде всего на основе ВИЭ, делает возможным и более активное вовлечение потребителей в рыночное взаимодействие. Как отмечается в Сообщении Комиссии, "необходимым шагом в достижении успешной и наименее затратной интеграции возобновляемых источников энергии является надлежащее функционирование краткосрочных рынков электроэнергии, осуществляющих деятельность за сутки до дня поставки электроэнергии и вплоть до момента потребления, что предоставит полный доступ к гибким технологиям" [16].

В заключение представляется возможным сделать следующие выводы.

Ретроспективный анализ преобразований на рынках электроэнергии в Европейском союзе с очевидностью демонстрирует постепенное изменение ключевых тенденций. Классические ориентиры по увеличению конкуренции, такие как доступ третьих лиц к сетевой инфраструктуре и разделение вертикально интегрированных предприятий, во многом уже нашли свое формальное закрепление на нормативном уровне. Одновременно с этим становятся очевидны пределы такого формального закрепления.

По-прежнему имеющий место недостаток интеграции и факторы возникновения и развития новых технологий - как в собственно электроэнергетической отрасли, так и в сфере информационных технологий - приводят к возникновению новых базовых тенденций, которые будут определять развитие рынков в ближайшем будущем. Это технологическая интеграция энергосистем, увеличение доли ВИЭ и приспособление энергосистем и рынков к подобному росту, а также дальнейшая трансформация рыночной модели, сближающая во времени физический рынок с виртуальным и уменьшающая водораздел между производителями и потребителями электроэнергии.